Contratación administrativa en España: qué es, tipos y fases del procedimiento

Qué es la contratación administrativa en España y qué la diferencia de un contrato privado

La contratación administrativa en España es el sistema por el que las administraciones y demás entes del sector público compran obras, servicios o suministros para atender una necesidad pública. Su marco básico está en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que obliga a contratar con publicidad, concurrencia, transparencia e igualdad de trato.

No se parece a un contrato privado corriente porque aquí no manda solo la autonomía de la voluntad: también manda el interés público, el control del gasto y la trazabilidad del expediente. En España contratan, entre otros, los ayuntamientos, diputaciones, comunidades autónomas, ministerios, organismos autónomos, universidades públicas, entidades públicas empresariales y muchas entidades del sector público del art. 3 LCSP.

La diferencia práctica con un contrato privado se nota en tres planos: cómo se prepara, cómo se adjudica y qué pasa si se incumple. En la contratación pública española hay pliegos, fiscalización previa, publicidad en el perfil de contratante y una adjudicación que debe poder revisarse. En un contrato privado normal, en cambio, el margen de negociación es mucho mayor y el control administrativo es mucho menor.

En la contratación pública española, el contrato no solo sirve para comprar: también sirve para garantizar que el dinero público se gasta con reglas objetivas.

Qué tipos de contratos reconoce la LCSP

Contratos administrativos y contratos privados

En la LCSP, los contratos de obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro y servicios son los grandes contratos administrativos cuando los celebra una administración pública en sentido estricto. Los demás contratos del sector público, o aquellos que la ley reserva al derecho privado, se califican como privados.

La consecuencia no está solo en el nombre. En los contratos administrativos, la preparación y adjudicación quedan sometidas a la LCSP y, además, la propia ley regula prerrogativas de la Administración, como la interpretación, modificación, resolución o control del cumplimiento. En los contratos privados, la preparación y adjudicación siguen la LCSP, pero los efectos y la extinción se rigen por el derecho privado, salvo especialidades legales.

Obras

Son contratos cuyo objeto es ejecutar una construcción, reforma, reparación, conservación o demolición, sobre todo de bienes inmuebles, con un resultado material identificable. En España son típicos en ayuntamientos, diputaciones y consejerías de obras públicas.

Lo que los distingue es que el contratista no solo presta un servicio: entrega una obra terminada o una actuación material sobre el inmueble, con proyecto, mediciones y certificaciones de obra.

Concesión de obras

Aquí el contratista construye o rehabilita la obra y luego la explota, total o parcialmente, para recuperar su inversión. El punto decisivo es el riesgo operacional: si la demanda o los ingresos no salen como se esperaba, ese riesgo no lo absorbe la administración como regla general.

Concesión de servicios

Se usa cuando el contratista asume la gestión de un servicio y cobra por explotarlo, por ejemplo, por tarifas a usuarios o por una combinación de tarifas y canon público. Encaja muy bien en servicios municipales o autonómicos en los que la explotación tiene peso económico real.

Suministro

Abarca la compra, arrendamiento o adquisición de productos, desde material de oficina para un organismo de la Junta de Andalucía hasta equipamiento médico para un hospital público. Su clave es la entrega de bienes, no la realización de una actividad compleja de hacer.

Servicios

Es la categoría más amplia y la que más se ve en la contratación administrativa cotidiana en España: limpieza, mantenimiento, vigilancia, informática, consultoría, asistencia técnica o formación, siempre que no encajen mejor en obras, suministro o concesión.

Mixto

Un contrato es mixto cuando mezcla varias prestaciones de distinto tipo, como suministro e instalación, o servicios y obras menores. La LCSP obliga a mirar cuál es la prestación principal o cuál tiene mayor valor económico para saber qué régimen se aplica.

Qué procedimientos de adjudicación existen y cuándo se usa cada uno

En la práctica española, el procedimiento abierto es el más común porque encaja con la lógica de publicidad y concurrencia. El abierto simplificado agiliza mucho trámites, pero no vale para todo; el restringido sirve cuando la fase técnica exige un filtro previo; el negociado y el diálogo competitivo quedan para casos tasados y más complejos.

Cómo se prepara el expediente de contratación antes de licitar

Antes de sacar una licitación en España, el órgano de contratación tiene que dejar atado el expediente conforme a los arts. 116 a 126 LCSP. No basta con saber qué se quiere comprar: hace falta justificar la necesidad, definir el objeto, fijar el presupuesto y pasar por los controles internos.

Memoria, pliegos, presupuesto y fiscalización previa

1. La unidad promotora o servicio gestor redacta la memoria justificativa. Debe explicar la necesidad real, la idoneidad del contrato y la elección del procedimiento. Aquí se evita licitar por inercia.
2. El órgano de contratación prepara el pliego de cláusulas administrativas particulares y el pliego de prescripciones técnicas. El primero fija condiciones jurídicas; el segundo, lo que se quiere comprar exactamente.
3. Se calcula el presupuesto base de licitación y el valor estimado del contrato. Hay que tener en cuenta IVA, posibles prórrogas y modificaciones previstas.
4. La Intervención revisa la legalidad económico-presupuestaria mediante la fiscalización previa, cuando proceda. No hay un plazo único estatal: debe quedar resuelta antes de aprobar el expediente.
5. El órgano de contratación aprueba el expediente, el gasto y la apertura de la licitación. Solo entonces se publica el anuncio.

Cuáles son las fases del procedimiento de licitación y adjudicación

La secuencia clásica en España va de la publicidad a la adjudicación y, después, a la formalización. El papel del perfil de contratante y de la Plataforma de Contratación del Sector Público es clave porque ahí se concentra la información esencial del expediente.

Publicidad, presentación de ofertas, valoración y adjudicación

1. Publicidad del anuncio y de los pliegos en el perfil de contratante; si procede, también en la Plataforma de Contratación del Sector Público. Desde ahí arranca el cómputo del plazo para presentar ofertas.
2. Presentación de ofertas por los licitadores dentro del plazo fijado. En procedimientos abiertos no sujetos a regulación armonizada, el plazo puede ser de 15 días naturales si la tramitación es electrónica y el contrato no exige un plazo mayor.
3. Apertura y valoración por la mesa de contratación o el órgano competente. Se revisa la documentación y se puntúan criterios automáticos y de juicio de valor, según indiquen los pliegos.
4. Propuesta de adjudicación y comprobación de que el mejor licitador cumple los requisitos. Si hay oferta anormalmente baja, debe justificarse antes de aceptar.
5. Adjudicación por el órgano de contratación y notificación a los licitadores. En contratos no sometidos a recurso especial, la formalización suele poder hacerse a los 15 días de la notificación.
6. Formalización del contrato y comienzo de la ejecución en la fecha prevista o tras el acta de inicio, si la hubiera.

Ejemplo práctico de una licitación de servicios de 120.000 euros

Imagina un contrato de servicios del Ayuntamiento de Sevilla para mantenimiento informático de sedes municipales por 120.000 € sin IVA y sin prórrogas. Como supera el umbral habitual del abierto simplificado para servicios, el consistorio opta por procedimiento abierto ordinario.

El anuncio se publica en el perfil de contratante el 2 de septiembre. El plazo para ofertas termina el 17 de septiembre, es decir, 15 días naturales después. Se presentan 5 empresas. La mesa de contratación abre primero la documentación administrativa y luego valora la oferta técnica y económica con una ponderación de 60 puntos técnicos y 40 económicos.

La empresa adjudicataria ofrece 110.000 € más IVA y obtiene 88 puntos sobre 100. La adjudicación se notifica el 5 de octubre y, si no hay recurso especial, la formalización puede firmarse a mediados de octubre. Para el Ayuntamiento, el recorrido completo ha sido de unas 6 semanas desde la publicación hasta la firma.

Qué pasa durante la ejecución del contrato

Modificaciones, prórrogas, penalidades y subcontratación

• Prórrogas: solo si estaban previstas en los pliegos o en el contrato y se acuerdan antes de que expire el plazo. No funcionan por silencio ni por costumbre.
• Modificaciones: la LCSP solo las permite en los supuestos y límites de los arts. 204 a 207. Pueden tocar el precio, el plazo o ambas cosas.
• Penalidades: sirven para reaccionar frente a retrasos o incumplimientos parciales. Deben estar previstas y ser proporcionales al daño o al interés público afectado.
• Cesión: no es libre; exige, con carácter general, autorización previa y que el cesionario cumpla condiciones de solvencia.
• Subcontratación: está admitida, pero con límites y obligaciones de información. En contratos públicos españoles es frecuente, sobre todo en servicios y obras.
• Resolución: pone fin al contrato por causas como incumplimiento grave, retraso esencial o imposibilidad de ejecutar el objeto. Puede llevar aparejadas indemnizaciones o incautación de garantías.

Qué hacer si el procedimiento se tuerce: recursos, nulidad e impugnación

Si algo falla en la licitación, la reacción debe ser rápida y por la vía correcta. En contratación pública española no siempre vale el mismo recurso, porque depende de qué acto se impugna, del tipo de contrato y de si cabe recurso especial en materia de contratación.

Recurso especial, TACRC y vía contencioso-administrativa

1. Si el acto encaja en los arts. 44 a 60 de la LCSP, se puede interponer recurso especial en materia de contratación ante el TACRC o ante el tribunal autonómico competente, cuando exista. El plazo general es de 15 días hábiles desde la publicación o notificación del acto.
2. Ese recurso suele producir la suspensión automática de la adjudicación o de la formalización en los casos previstos, lo que da margen para frenar una licitación dañada antes de que se consuma.
3. Si no cabe recurso especial, se usan los recursos administrativos ordinarios de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: alzada o reposición, según quién haya dictado el acto y si agota vía administrativa. Sus plazos generales son de 1 mes.
4. Cuando exista un vicio grave, también puede plantearse la revisión de oficio por nulidad, con apoyo en la Ley 39/2015, ante el propio órgano de contratación y con los informes preceptivos.
5. Si la vía administrativa se agota, queda la jurisdicción contencioso-administrativa conforme a la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El plazo general para demandar es de 2 meses desde la notificación o publicación del acto.

En la práctica, en España conviene mirar primero qué órgano ha dictado el acto, si el contrato supera los umbrales del recurso especial y si la impugnación puede frenar la formalización a tiempo. Ahí se juega casi todo.

Preguntas frecuentes sobre contratación administrativa